地方政府发债权应否放开引热议

法制网记者范传贵

审计署将在全国展开政府性债务审计的消息一出,关于预算法修订的讨论再次见诸报端。今年下半年,全国人大常委会将第三次审议预算法修正案,地方发债权是否放开依然是关注焦点。

按照现行预算法规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

正因为有此规定,地方政府选择通过政府投融资平台公司等途径来为其财政赤字融资,这样就形成了我国地方政府的隐形债务负担。国家审计署在2011年和2013年发布的两个审计报告已经充分证实了这一点。

厦门大学法学院教授卢炯星认为,要规范地方政府债务,完善预算法,明确规定地方政府的债务事宜是必要之举。在预算法的修改过程中,关于是不是该通过立法赋予地方举债权,成了各方争议的焦点。

在这一问题上,预算法修正案一审稿有十分大的突破,赋予了地方政府举债权,提出“对地方政府债券实行限额管理”；“地方政府如发债券,主体是省级政府”；“地方政府发债券的审批程序为:国务院确定地方债券的限额,报经全国人民代表大会批准后下达,省级政府按国务院下达的限额举债,作为赤字列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准”。

但在二审稿中,上述条款被删除,退回到与现行预算法一字不差的状态,保留了“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”条款。

财政部财政科学研究所所长贾康在提供给记者的一篇文章中提出,现行预算法关于地方债券的规定过于简单笼统,已普遍出现了地方政府层面以潜规则强制替代明规则,大量隐性举债的情况。“正确的思路和方略,应当是在地方已形成的实际负债面前,实事求是而又卓有远见地‘治存量、开前门、关后门、修围墙’,让明规则变得有效、可行,使潜规则受到实质性的约束,有堵有疏,疏堵结合”。

卢炯星则认为,地方政府债务巨大,还是控制地方政府发债为好。在预算法修改中,应暂缓规定地方政府的发债权。

但他同时也提出建议:“地方发债应该以疏导和总量控制为监管方向,一刀切否定也不利于地方经济发展；应建立地方政府债务规模的评价标准,不能超出GDP的50%；加强对地方政府债务偿还风险的管理,明确地方债务的偿还主体为地方各级政府；区分直接债务与间接债务,分别进行监管,特别是要重点监管间接债务。”