最高法院助力组建环保法庭
最高法院助力组建环保法庭
2014-06-11 来源：法治周末——法制网 作者：admin环保部在6月4日发布的《2013中国环境状况公报》显示，2013年，按新的空气质量新标准实施监测的74个城市中，只有3个城市的空气质量达标，达标率仅为4.1%。
针对近年来日益严峻的环境资源问题，最高人民法院也在探索解决之道。5月29日，最高法院召开专家座谈会，讨论如何“大力推进环境资源审判工作”。
中国政法大学教授、中国环境资源法研究会副会长王灿发是参加座谈会的专家之一，他在接受法治周末记者采访时表示，最高法院对于设立环保法庭是很支持的。
其实在今年两会上作工作报告时，最高法院院长周强就指出，要建立资源环境专门审判机构。
一名参加本次座谈会的专家表示，最高法院也有在最高法院设立环保法庭的打算；清华大学教授王明远在座谈会上也表示赞同最高法院设立专门的环境资源审判机构。
“建立环保法庭之后，就要考虑如何深化司法体制改革，如根据环境跨区域、跨流域的特点设立跨区域、跨流域的法院，从而打破地方对环境资源类案件审判的阻碍。”王灿发说。
就在座谈会召开前几天，福建省高级人民法院生态环境审判庭于5月23日正式挂牌，12名来自环保、海洋农业、矿产等领域的学者被聘任为生态环境审判技术咨询专家。
环境问题推动环保法庭成立
谈及此次最高法院“推进环境资源专门审判机构的建设，全面加强环境资源审判工作”的举措，最高法院副院长奚晓明在座谈会上表示，我国环境资源问题日益严峻是重要原因。
环保部近日发布的公报显示，全国生态环境保护形势依然严峻：74个按空气质量新标准监测的城市中，仅有4.1%的城市达标；长江、黄河等10大水系的国控断面中，9%的断面为劣五类水质。4778个地下水监测点位中，较差和极差水质的监测点比例为59.6%。
而根据环保部在今年4月发布的全国土壤调查报告也显示，土壤污染超标率为16.1%。
湖北经济学院院长吕忠梅从事环境法研究30多年，还有过多年的法官经历。她在接受法治周末记者采访时表示，由于环境纠纷具有不同于传统纠纷的特性，比如致害人不易确定、损害后果显现有比较长的潜伏期、因果关系难以确定、人与环境双重受害等，使得环境纠纷的审判具有特殊性。
“成立专门审判机构，有利于针对环境纠纷的特点，通过司法解释、案例指导、司法实务研究等方式，建立适合解决环境纠纷的司法程序规则，建设专业化的法官队伍，可以更好地保证环境纠纷的公平公正解决。”吕忠梅对记者说。
实际上，环保法庭在地方法院试点的工作，早已开展多年。
1989年，根据最高法院的答复，湖北省武汉市桥口区人民法院最先设立了环保法庭进行试点。
2007年，贵州省清镇市人民法院生态保护法庭成立，这是我国第一个跨区域专属管辖环境案件的法庭，至今已审理了近700起各类环境案件。
2010年，海南省高级人民法院成立环境保护审判庭，是全国第一家设立环境司法专门机构的高院。
据媒体报道，截至目前，我国已经有130多个生态环境专门审判机构。
吕忠梅在接受法治周末记者采访时表示，成立资源环境专门审判机构，是加强生态文明建设的一个重要举措，人民法院通过依法履行审判职能，定分止争，追究违法者的法律责任，对于遏制环境污染和破坏具有不可替代的作用。
“我们知道，徒法不能自行，法院是法律的专门实施机关，对于环境保护法的实施意义重大。”
环境公益诉讼破冰不易
不过，130多家环保专门审判机构试点的设立，并没能很好地解决环境资源领域公益诉讼的困境。
今年2月，在法治周末参与主办的2013年中国十大公益诉讼案件评选会上，环保部下属的中华环保联合会法律事务中心诉讼部部长马勇无奈地表示：“我们在2013年，一共向法院提起了8起诉讼，但没有一件被受理。法院对此的解释是，中华环保联合会不符合公益诉讼主体的资格。”
在5月29日的专家座谈会上，马勇也没忘记继续呼吁。他“希望法院能积极受理环境行政诉讼，甚至是行政公益诉讼，这有助于推动环境诉讼的发展，纠正行政机关的不当执法行为”。
建立于2010年的北京市延庆县人民法院环保法庭，是北京市唯一的一个环保法庭。该法庭助理审判员李新亮在接受法治周末记者采访时表示，民事诉讼法修改之后，对于诉讼主体只是作了原则性的规定，法院在受理公益诉讼案件时很难开展。
民诉法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
最高法院审判委员会专职委员杜万华认为，要使这项制度在生态文明建设中发挥其应有作用，还有许多问题值得探讨和研究。“要认真研究有权向人民法院提起环境公益诉讼的有关组织的含义，明确其设立的条件；要认真研究环境侵权行为所损害的社会公共利益的内涵，明确司法保护的对象。”
“民事诉讼法中没有明确环保类案件的诉讼主体，对于起诉的主体、管辖地、举证规则等方面，最高法院也没有相应的司法解释。所以法院面对这类案件时无法可依，常常难以受理。这是制约环保类案件审理的最大障碍。”参与审理过多起环境资源审判案件的李新亮告诉法治周末记者。
此外，李新亮表示，在公益诉讼案件中对于处罚的资金如何管理也是一大问题。“比如某企业破坏了环境，但对其处罚后的资金如何处置，目前还没有一个完善的规定。我认为，这笔钱不能存在法院，应该交由政府设立专门的机构打理，成立专项的环境基金，用于修复受损的生态环境。”
让李新亮感到欣喜的是，公益诉讼这块“坚冰”破解的日期或已然不远。
2013年，李新亮参与了最高法院关于环境污染侵权案件司法解释的修订，专门对诉讼主体等进行了说明，“这一司法解释已经几易其稿，有望在今年出台。”李新亮对记者说。
北京大学法学院教授汪劲表示，环境保护法第五十八条已经为环境公益诉讼提供了法律依据，“我认为该条也可以通过释法，扩大解释到行政公益诉讼”。
奚晓明在本次座谈会上也表示：“全面加强环境资源审判工作，应把推进环境公益诉讼作为突破口和着力点。”奚晓明称，要准确把握原告主体资格范围，积极推动环保社会组织参与环境公益诉讼。
专家建议将环保法庭设在中院
王灿发在接受法治周末记者采访时表示，他建议环保法庭实行“三合一”的审判模式，也就是将环境民事审判、刑事审判、行政审判合并在一个庭里。
“这样做有两个好处：第一，可以充分实现环境资源审判的专业化，提高案件审判质量。第二，改变当前环境诉讼中行政案源少的现状。”同时，王灿发建议要把污染案件、资源案件、生态案件都纳入环境诉讼范围。
李新亮告诉法治周末记者，延庆法院在建立环保法庭之后，就已实行了“三合一”的审理模式。“采取这种审理模式，在审理整个区域的环境诉讼案件时，会有一个统一的司法裁判标准，使得审判更加专业化。”
李新亮同时告诉记者，现在北京市中级人民法院还没有设立环保法庭，当案件上诉至中院审理时，还是要对案件的性质进行区分，依然采取分开审理的模式。
在此次最高法院的座谈会上，多名专家建议将环保法庭设立在中级人民法院，以此来解决当前环境保护资源审判中存在的问题。
王灿发就建议将环保法庭设立在中级人民法院。“因为环保案件的审理，都是属于高技术性的案件，一审应该设在中级法院。”
汪劲认为，因为环境资源类的案件比较少，没有必要全面推广环保法庭。“可以选取具有地域特点或者经济发展特点、问题特点的中级人民法院，采取指定管辖的方式设立环保法庭。”
云南省高院副院长田成有认为，环境资源审判庭的设立要实事求是，不能盲目扩张。“从级别管辖上来说，环境资源审判庭应主要设立在中级人民法院一级，而基层人民法院则强调集中管辖。”
“现在试点的法院中，大多数都是在基层，如果这样规定，这些基层法院就没有审理权限了，也是资源的浪费。”李新亮在接受记者采访时表示。
对此，王灿发建议，可以根据现实情况，采取指定管辖的方式，让一个有条件地区的法院，受理几个区的环境案件，从而解决“有环保法庭没有环保案件”的问题。
王灿发建议的模式，在地方试点工作中已经启动。今年4月23日，贵州省高级人民法院根据贵州实际情况实行划片区集中专属管辖，将贵阳、安顺、贵安三地的环境民事、行政案件集中交由清镇市人民法院生态保护法庭管辖。
设立环保法庭尚有难题待解
除了公益诉讼这块坚冰之外，环保法庭仍然需要破解其他难题。
第一，环保法庭设立的法律依据有待明确。
2010年7月，最高人民法院下发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，其中明确规定，在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。
汪劲在专家座谈会上表示，基层人民法院设立环保法庭、审判庭的法律依据有待明确，有必要通过对人民法院组织法的修改或进行立法解释。
人民法院组织法规定：“中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”其中，并没有针对基层法院的设立作出规定。“而现在试点的环保法庭中，大多数都是基层法院。”李新亮告诉法治周末记者。
第二，相应的司法改革需要跟上。
王灿发在接受法治周末记者采访时表示，环保法庭的设立应当有司法体制改革的深化做支撑。“如根据环境跨区域、跨流域的特点设立跨区域、跨流域的法院，从而打破地方对环境资源类案件审判的阻碍。还要畅通诉讼渠道，尤其是对于行政诉讼渠道的畅通。”
环保部政策法规司复议处处长温英民认为，设立专门的环境资源审判庭的必要性不在于技术层面问题，而在于环保问题超越行政区划。最高人民法院成立环境资源审判庭，其功能应体现在指导地方法院裁判尺度的统一、案例指导等方面。地方法院设立的环境资源审判庭不能代替现有体制，而应该跨行政区划，成立类似海事法院的专门机构。
吕忠梅在接受法治周末记者采访时表示，要真正把资源环境审判机构建设好，需要最高法院认真总结各地方环保法庭的试点经验与教训，在推进司法体制改革过程中，为专门审判庭的设置创造条件；与此同时，要尽快出台相关司法政策、司法解释，明确审判管理、审判程序等规则；当然，也必须加强法官培训，提升法官能力。
法治周末见习记者 蒲晓磊
