专家：建议由法官、律师等组成错案责任认定委员会

最高人民法院召开全国部分法学院校校长(院长)座谈会

　　编者按:

　　11月26日,最高人民法院召开“深化法院司法改革,推进严格公正司法”为主题的全国部分法学院校校长(院长)座谈会。最高人民法院院长周强出席会议并发表讲话。来自全国部分法学院校的21位校长、院长参加会议并发言。本版12月3日刊发了部分发言摘要,今日继续刊发,以飨读者。

　　一、在全面推进依法治国中积极进行司法改革

　　何勤华(华东政法大学校长):党的十八届四中全会召开,标志着法治建设迎来了新中国历史上最好的一个机会。这个机会来之不易。从新中国成立后的法治建设历史来看,我国法治建设曾长期在挫折中前行。1949年至1952年,废除了“六法全书”；1952年开展的司法改革运动中,法律面前人人平等、法治等观点受到批判；1954年宪法第78条规定“人民法院独立进行审判,只服从法律”；1957年反右、1958年大跃进、之后的文革对法治进行否定和批判；1978年十一届三中全会之后法治重新得到肯定。

　　其后,党中央越来越重视法治建设。党的十五大报告明确提出:“实行依法治国,建设社会主义法治国家”；九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法,使“依法治国”转化为国家意志；党的十六大报告指出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”；十七大报告将深入落实依法治国基本方略列入全面建设小康社会奋斗目标的新要求；十八大报告提出“全面推进依法治国”,“加快建设社会主义法治国家；十八届三中全会决定指出“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”,将依法治国方略提高到一个新高度。

　　十八届四中全会更是我们党历史上第一次召开全会专题研究依法治国问题,提出的各项措施力度空前。在这种形势下,人民法院应该积极转变职能,承担责任,积极推进司法改革,对四中全会决定中作出的许多带有超前性质的规定,如领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,最高法院应根据宪法和法律规定,积极联络协调相关部门早日出台具体、可操作的意见和办法,使决定的内容落到实处。法学界也要更多参与司法体制改革中的重大理论研究,共同推动依法治国的进程。

　　王振民(清华大学法学院院长):党的十八大,特别是十八届三中、四中全会对全面深化改革、全面推进依法治国做出了令人鼓舞的决定,法学界长期呼吁的一些问题得到了一揽子解决,这充分彰显了以习近平同志为总书记的党中央高度重视法治建设,全面推进依法治国的决心、信心、魄力和能力。法治建设遇到了千载难逢、前所未有的重大机遇,司法机关要敢于担当,以更大的决心和胆量积极推进司法改革,在贯彻落实四中全会决定、细化司法改革举措时,一定要克服“缓一缓”、“拖一拖”、“等着以后再解决”等保守心态,要以对党和国家高度负责的态度和强烈的责任意识,积极推动长期困扰国家司法体制的一系列问题的根本性解决。法院在参与国家治理中扮演重要角色,很多公共政策都是通过裁判文书形成的。在司法改革中,最高法院不断加大推进裁判文书的公开,对于推进法院参与国家和社会治理有着重要意义。

　　二、落实法院宪法地位,确保依法行使审判权

　　韩大元(中国人民大学法学院院长):落实法院宪法地位,首先要强化法院的国家属性。宪法第123条规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”根据该条规定和单一制国家的体制,所有法院都是国家的法院,代表国家行使审判权,具有国家属性,最高法院以下的三级法院是国家在地方设立的法院,并不是地方的法院。因此,在改革中要维护各级法院的国家属性。宪法第126条规定,人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。法官独立是按照宪法依法独立行使审判权的应有之义。在司法改革中要切实、从根本上推进依法行使审判权,坚决去除司法行政化和司法地方化,打破行政权特别是地方政府对司法权的干预。

　　四中全会提出的“以审判中心”大于以庭审为中心,但不等于以法院为中心。以审判为中心的提法替代并扩大了庭审中心主义的理念。庭审中心主义要求审判案件以庭审为中心,事实证据调查在法庭,定罪量刑辩论在法庭,裁判结果形成于法庭,这一理念或原则是解决法官判决如何形成的问题。审判中心主义着眼于整个刑事诉讼制度的改革,强调侦查、起诉的案件事实证据应当服从法院审判权的最终裁决,证据规格以法院采信证据的标准为参照。无论是庭审中心主义还是审判中心主义都是诉讼制度层面的完善问题,是工作机制或者说诉讼法律制度的完善问题,不涉及司法管理体制,不涉及公检法三机关的宪法定位调整。

　　要进一步拓宽司法公开的深度和广度。随着司法公开进程不断推进,人民群众尤其是案件当事人和诉讼代理人的需求也将“水涨船高”。为了进一步将司法公开工作推向深入,人民法院应当进一步丰富司法公开的内容,由形式公开不断深化为实质公开,尤其要逐渐公开一些案件办理过程中的重要节点。在裁判文书普遍上网的基础上,进一步加强裁判文书说理,并将合议庭、审判委员会讨论的过程及不同意见在裁判文书中以不同的形式反映出来。在基础审判流程信息全部公开的基础上,进一步推动审限公开。

　　徐崇利(厦门大学法学院院长):在落实四中全会决定,推进司法体制改革的过程中,法律人应该以更加务实的态度,更加清醒的头脑扎实开展工作。对此次司法改革工作要有一个准确的理解和定位,不能过分夸大法治的功能,大包大揽本应由政治及行政领域解决的问题。因为法治只能管住国家、社会治理的底线,而无法解决国家、社会治理的全部问题。如果把国家、社会治理以及政治体制改革的问题,过多地扛在法治建设及司法改革的肩上,将会成为法治建设及司法改革无法承受之重。政治、行政与法治构成不同的领域,各自都有其边界,我们讲依法治国,不能搞出一个法治“万能论”,否则,法治建设及司法改革就不可能达到目的。

　　贾宇(西北政法大学校长):四中全会决定明确要求“保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”,要做到这一点,改进法院的立案工作,依法受理各类案件就很有必要。法院要严格履行宪法赋予的职能,牢固树立权利保护理念,认真落实四中全会决定提出的变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应当受理的案件,做到有案必立,有诉必理,保障当事人诉权的要求。

　　要积极探索非直接利害关系人提起污染环境、食品安全侵权等的公益诉讼立案制度。公益诉讼与一般的民事案件具有很大差异,即案件的受害人数往往众多、侵权人往往势力强大、侵权行为往往较为隐蔽、侵权行为与损害后果之间的因果关系证明起来较为困难。出于取证难、诉讼成本高、诉讼周期长、诉讼难度大等种种原因,个人即便是环境污染、食品安全侵权的受害人,也往往不愿意去法院提起诉讼。针对这一现状,建议法院通过司法解释等途径,试点非直接利害关系人提起环境污染等公益诉讼的立案制度,制定鼓励公益诉讼的政策,保障广大民众的社会和经济权利；扩大诉讼代表资格,探索规定与案件无直接利害关系的当事人,为了公共利益也可以提起环境污染、食品安全公益诉讼。

　　法院在公益诉讼方面要更多奉行法官职权主义倾向,即在公益诉讼中,案件的受理、审理、调查取证等,都由法官主导。在调查取证上,借鉴调查委员会制度,即在特定案件中,法院可以成立调查委员会,由法官、法学专家、记者、律师、相关领域的自然科学家以及社会学家等组成。调查委员会向法院出具的详细调查报告,可以作为环境污染、食品安全等公益诉讼案件的初步证据。

　　三、加强案例指导,促进法律统一正确实施

　　李友根(南京大学法学院院长):四中全会决定提出的“加强和规范司法解释和案例指导,统一法律适用标准”,意义非常重大。建议建立最高法院案例自动成为指导性案例的机制,将大部分最高法院指导性较强的案例直接转化为指导性案例。最高法院作为国家最高审判机关,审理的案件很多都具有重大性、典型性、指导性,将这些案例转化为指导性案例不仅可行,而且必要。最高法院已经发布的7批31个指导性案例中,不乏最高法院自行审判的案件,例如第20号指导性案例侵害发明专利权纠纷案,发布后效果很好。

　　为充分体现指导性案例的特点及其与司法解决的区别,建议将指导性案例的核心内容界定为基于案件法律事实的法律论证过程,而且建议不要对原裁判文书作过多裁剪。现有裁判文书公布制度在大数据和统计研究支撑下,将对中国司法、中国法律、中国法治作出不可估量的贡献,最高法院应当进一步加大工作力度,将以往的裁判文书也予以公布,从而建立起我国完整的案件资料库。

　　左海聪(南开大学法学院院长):在涉外商事审判中,要实现国际统一实体法适用标准的统一,主要是通过制定司法解释和发布指导性案例的方法来实现。目前来看,涉外商事审判领域已经颁布了一系列的司法解释,这对于实现国际统一法适用标准的统一起到了重要作用。但由于我国2010年才正式确立案例指导制度,涉外商事领域的指导性案件还很少。建议最高法院加大现有的案例指导工作专家委员会的工作力度,每年定期召开专家委员会会议,研究探讨指导性案例制度的完善。在涉外商事审判领域加快指导性案例库建设,可以以最高法院案例指导办公室和专家委员会相关成员为主体,适当吸收一些资深法官和法学专家,对我国30余年的涉外商事案件进行系统研究和梳理,选出50-100个指导性案例,为涉外商事审判提供有力指导,使其更好地服务于国家的开放型经济发展和海洋发展战略。

　　四、完善法官错案追究制和责任豁免制

　　肖永平(武汉大学法学院院长):要实现“让审理者裁判、由裁判者负责”这一目标,必须处理好保障裁判者独立行使审判权与防范裁判者渎职或滥用自由裁量权的关系。应该严格限定“错案”的认定标准和范围。“冤假错案”只是社会学意义上的一般说法,我国现行法律对“冤案”和“假案”均没有法律描述,只列举了上级法院可以改判的一些情形,这些情形可以称为“错案”。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》中规定以“故意和重大过失”为主观要件来认定违法案件或重大差错案件,严格限定了错案范围,这种思路是正确的,但对“错案”的认定还应进一步限定、明确。对于程序、实体上存在瑕疵或错误的案件,如果通过二审、审监程序加以纠正而且没有造成严重后果的,可认定为质量瑕疵案件,不必归为错案追究责任。对于造成严重后果的,也需要考量法官是否存在牟取私利、有违中立地位的情形。

　　要明确错案责任追究的认定主体。建议由法官、检察官、法学专家、仲裁员、立法工作者、律师、公证员、执法监督员、人民监督员等法律职业共同体成员组成错案责任认定委员会认定错案,并按照严格限定错案责任标准认定法官责任。要明确错案责任追究的启动条件。现实可行的选择是,根据法官的具体外在行为,如对法定诉讼程序的违反、中立地位的背离、当事人利益的损害等,评价其是否已丧失作为法官所必备的公信力、公正性,并以此为标准追究法官的责任。“错案”的结果只是启动这种责任追究的必要前提,而不是充分条件。应在法官法修改或全国人大的立法解释中规定法官责任豁免制度。

　　建议结合正在推行的法官员额制和人财物省级法院统一管理机制,建立由来自法律共同体的多部门人员组成法官遴选委员会和法官惩戒委员会。

　　五、落实干预司法活动的记录通报和责任追究制度

　　马怀德(中国政法大学副校长):四中全会明确提出要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度,具有十分重大的意义。为落实这项制度,需要明确承担记录、通报和责任追究职能的相应机构和人员。

　　首先,法官负有记录的义务。如果案件承办法官受到干预或有人打了招呼、批了“条子”,他就有责任将有关的干预、插手的情形和内容记录下来,并且入卷,这些记录可供律师查询翻阅。

　　其次,通报和责任追究应由上级党委和纪委负责。因为只有上级党委和纪委享有对干预司法活动的领导干部的问责权力。建议由中央纪委、最高法院和最高检察院联合发文,要求各级纪委对插手具体案件处理的领导干部予以责任追究和通报,同时要在具体制度中明确细化记录、通报、责任追究的主体、条件、程序、范围、对象等内容。

　　再次,法院要明确规定任何人不能随便打听过问其他人正在办理的案件。如果打听过问也要记录并实施责任追究,法院的监督系统负有通报和责任追究的义务；法官如果不做记录,而所涉案件因为受到干预而错判,法官要承担责任。

　　六、完善双向交流机制,共同培养法治人才

　　吴志攀(北京大学常务副校长):四中全会决定提出健全国家统一法律职业资格考试制度,建立法律职业人员统一职前培训制度,健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制,健全政法部门与法学院校人员双向交流机制等内容,为法学院校与人民法院之间通力合作提供了更为广阔的舞台。

　　四中全会决定专门强调法治人才培养机制,这是很根本的。因为人才是一种十分重要的资源,再好的制度设计最终还是要靠人来执行。适应我国法治建设要求的人才,首先要有高尚的品格,要为人正直；其次要有专业素养,专业素养的形成离不开法学院校与政法部门的交流互动、共同培养。

　　法学教育和研究要有中国主体性,要扎根中国大地。法学院校要深入挖掘司法实践中的本土经验,注意将其上升为理论和思想,并形成我们自己的理论体系。要高度重视目前存在的理论研究与审判实践脱节的问题,鼓励法官开展理论研究,鼓励法官成为学者型法官、专家型法官,让更多优秀法官到大学课堂上来展示他们的研究成果,同时让更多法学院师生能够将学习研究与司法实践紧密结合起来。

　　杨灿明(中南财经政法大学校长):要把四中全会提出的“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制”这一部署具体落实好,必须应进一步扩大双向交流机制的人员数量和范围。按照2013年几个部门联合发文的规定,双向交流主要是从法律实务部门选聘千名左右的专家,到高校法学院系兼职或挂职任教,从高校法学专业选聘千名左右骨干教师到法律实务部门兼职或挂职。但对于全国来说,这个数量并不大,可以考虑增加互聘人数。

　　双向交流机制的管理和协调机制亟待建立。如何统一协调不同层次、不同部门之间的交流机制,是目前教育部所不能独任完成的,因此需要设立更高层级的协调机构,对其中的职业互动保障、职业互动激励等配套性机制进行构建。

　　双向交流机制还需要法律实务部门的充分重视与介入。不论从我国法律人才培养的实际需要看,还是从域外各国法律人才培养的经验来说,法律人才培养不单是法学院校的工作。过去一段时间,法学院校显然表现得更为积极主动,法律实务部门对提供实践基地、参与法律诊所建设、指派实践教师等工作往往比较被动。需要推动公务员法、法官法、检察官法等法律的进一步修改完善,制定实施细则来逐步改变这一现状,让法律实务部门更加主动参与对法律人才的教育培养。