聚焦首例检察机关提起行政公益诉讼案:严格执法没有退路

【原标题:检察院为何把环保局告上法庭】

　　“这个教训非常深刻,要严格执法绝不手软,我们可不想再一次成为被告。”贵州省毕节市金沙县环保局局长秦蓁最近比较忙,她所在的金沙县环保局因“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”被金沙县检察院告上了法庭。这起全国首例由检察机关提起的行政公益诉讼案从一开始就受到了社会各界的关注。

　　行政公益诉讼在金沙试水

　　在金沙县城中心地区,矗立着正在建设中的宏圆大厦。记者看到,高楼主体结构已完工,楼前打着大大的红色房产促销横幅。周围是一连片较老的居民区,之前有不少居民反映“晚上施工的声音太大,吵得睡不着觉”。

　　大厦是由四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司(下称佳乐公司)修建的。金沙县检察院诉称,佳乐公司在修建过程中,欠缴2013年3月至2014年10月期间的噪音排污费共计12.1万余元。金沙县环保局分别在2013年11月26日、2014年8月19日向佳乐公司发出了《缴纳排污费通知书》《限期缴纳排污费通知书》,但是佳乐公司依然没有按期缴纳排污费。

　　金沙县检察院知道情况后即要求环保局依法履职。2014年10月13日,在金沙县环保局的催促下,佳乐公司缴纳了拖欠的12.1万余元噪音排污费,拖延支付近一年。针对这种未按时缴纳排污费的情形,环保局并没有按照相关法律法规进行处罚。

　　2014年10月20日,金沙县检察院以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至有管辖权的遵义市仁怀市法院,请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。2014年10月27日,仁怀市法院决定立案受理。

　　收到法院的《应诉通知书》等应诉材料后,金沙县环保局即对佳乐公司作出了警告的行政处罚决定。

　　“以往都是我们把企业告上法庭,我们是原告,企业是被告,而检察院把我们告上法庭,我们成了被告,我们感到非常意外。”秦蓁说,“我们在第一时间进行了分析和反思。此案中确实是过多地考虑到企业的困难,手软了一下。这件事情使我们深刻地明白,要在法律的框架之内办事,执法决不能‘手软’。”

　　金沙县检察院认为,行政公益诉讼目的已达到,遂提出撤诉。仁怀市法院审查后裁定准予撤诉。

　　“对行政行为的监督需要强有力的措施”

　　在这起案件之前,全国范围从未有过检察机关为维护公共利益,对行政部门的违法行政行为提起诉讼的先例。金沙县检察院为何要选择走这条路?

　　案件承办人———金沙县检察院民事行政检察科检察官唐成语告诉记者,从2014年10月20日递交起诉书到2014年11月4日法院准予撤诉,虽然只经历了短短16天,却是检察机关主动履行法律监督职责的结果。

　　她说,案件线索是检察院在审查环境执法工作相关材料过程中发现的,这得益于督促起诉工作的开展。

　　据悉,为了监督行政机关不依法履职、履职不到位的情况,贵州省检察机关从2007年开始就进行了督促起诉工作的探索。

　　毕节市检察院副检察长张玉梅这样解释“督促起诉”:当政府监管部门或国有单位不行使或懈怠于行使自己的监管职责,使国有资产或社会公共利益遭受损害时,如果可通过民事诉讼获得司法救济,检察机关就以监督者的身份,督促政府监管部门或国有单位履行职责,依法提起民事诉讼,以保护国家和社会公共利益。

　　督促起诉大多和国土、林业、矿业、环保等政府行政部门相关。以毕节市为例,7年间毕节市检察机关共办理督促起诉案件2303件,已获相关单位采纳1523件,共避免国有资金损失36.23亿元,但是从数据可以看出,获得采纳的案件比例仅为约66%。

　　检察机关有监督行政机关依法履职的职责。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”

　　据了解,目前,检察机关对行政违法行为的监督,主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件。“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数,更多的是乱作为、不作为。检察机关发出的督促起诉意见书和依法履职建议书刚性不足、制约措施缺乏,个别行政单位对督促起诉意见书和依法履职建议书不回复、不采纳,监督效果难以保证。”毕节市检察院民事行政检察处副处长郭布红坦言。

　　郭布红接着举例说,2011年4月,毕节市检察院发现某地产公司未在土地出让合同规定的期限内缴纳土地出让金1.61亿元的情况,就向相关行政单位发出了督促起诉意见书,经过行政单位多次催缴,该地产公司于2012年才补缴,超出合同约定时间近一年。

　　“相关行政单位并没有对该地产公司违约所应承担的责任进行追究,检察机关也因缺乏相应的后续监督措施以及对行政机关强有力的督促机制,没有对该案中因地产公司逾期缴纳土地出让金给国家造成的损失进行进一步的督促追收。”郭布红介绍。

　　“检察机关对行政行为的法律监督需要探索刚性、强有力的措施,所以我们针对此案提起了行政公益诉讼。”金沙县检察院检察长肖莉红道出了提起诉讼的初衷。

　　“必须严格执法没有退路”

　　行政公益诉讼并没有被写进修改后的行政诉讼法。以往多起由公民或组织提起的行政公益诉讼也都没有成功,或是被法院以原告主体不适格为由不予立案,或是立案后被法院以原告主体不适格驳回起诉。金沙县检察院有没有提起行政公益诉讼的资格?

　　在仁怀市法院,记者见到了受理此案的仁怀市法院副院长兼环境保护法庭庭长陈铭。据悉,仁怀市法院环境保护法庭成立于2013年,集中管辖赤水河流域的环境保护一审民事、行政案件。

　　陈铭说,2014年10月20日,金沙县检察院向仁怀市法院提交了起诉书,金沙县环保局开具的《缴纳排污费通知书》《限期缴纳排污费通知书》,居民反映宏圆大厦施工噪音扰民的材料以及其他相关资料。法院经审查后认为金沙县检察院有诉讼主体资格,其起诉符合法律规定的受理案件条件。

　　仁怀市法院认为,检察机关具备行政公益诉讼主体资格,依据是贵州省高级法院2014年4月出台的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》,其中第12条明确规定:“国家机关、环保公益组织为了环境公共利益,可以依照法律对涉及生态环境的具体行政行为和行政不作为提起环境行政公益诉讼,要求有关行政机关履行有利于生态文明建设有关的行政管理职责。”第13条第(1)项明确规定:“人民检察院是公益诉讼的主体。”这与其后党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”不谋而合。

　　陈铭告诉记者,贵州省高院出台的《意见》明确了检察机关提起行政公益诉讼的主体地位,法院也愿意积极地进行行政公益诉讼的实践探索。“从环保局接到应诉通知书即履职来看,这个案子效果显著”。

　　被推上被告席后,金沙县环保局及时履职,并组织干部职工以案说法,举一反三,对执法行为进行反思总结。

　　“检察院是宪法规定的法律监督机关,提起公益诉讼是好事。我们必须严格执法,没有退路。”秦蓁说,“检察机关从某种程度上说也是在为我们‘撑腰’,环保部门要敢于亮剑,把‘腰杆挺起来’、‘手腕硬起来’。”

　　“提起行政公益诉讼要勇于实践探索”

　　民事公益诉讼已不罕见,其背后是逐步完善的法律支撑。如民事诉讼法规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”2015年1月1日施行的新环保法也对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了明确界定。

　　修改后的行政诉讼法并未将行政公益诉讼写进去,检察机关将如何开展行政公益诉讼?记者采访了一些法学专家,他们对检察机关开展行政公益诉讼的必要性不持异议,建议在实践中积极探索,完善相关制度。

　　中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德教授对金沙县检察院诉金沙县环保局的案子持充分肯定的态度。他说:“检察机关代表公益提起的全国首例行政公益诉讼具有象征意义,检察机关提起行政公益诉讼要勇于实践探索。”

　　马怀德告诉记者,检察机关提起公益诉讼不完全是以法律监督者的身份,也不是一般意义上的行政诉讼原告的身份,而是代表特定的公共利益。他说,行政公益诉讼的对象、范围、程序等都要进行严格的界定。司法机关可以通过发布司法解释,修改人民法院组织法、人民检察院组织法来对相关制度和职能作出规定。很多细节性技术性问题还是要在实践中积累经验,在诉讼过程中发现具体问题,逐一去分析、研究、解决。

　　武汉大学环境法研究所教授秦天宝认为,探索完善行政公益诉讼将为依法监督行政不作为、乱作为提供有效的法律解决途径。检察机关是法律监督机关,对行政机关有抗衡能力,由检察机关作为公共利益代表人,充当行政公益诉讼原告不仅合适也切实可行。

　　清华大学法学院副院长余凌云教授也发表了看法。他说:“我对检察机关提起公益诉讼是非常支持的,检察机关要勇于承担起行政公益诉讼的职责。”行政机关不依法履职从而损害公益的情况并不罕见,特别是在环保、征地拆迁、规划这些老百姓非常关注的问题上,在实践中可以进行有益的探索,等经验成熟以后再逐渐扩大范围。这对检察机关是责任更是挑战。