执法权力如何在法治轨道上运行 陕西公安执法办案管理中心规范化建设调查

调查动机

近日，公安部新闻发布会通报称，公安部部署各地全部完成执法办案场所规范化改造，重点将办案区与其他功能区物理隔离，并规范管理使用，强化安全保障，刑讯逼供、涉案人员非正常死亡等问题得到根本遏制。

在推进执法办案场所规范化改造中，陕西公安出类拔萃——2019年5月27日，陕西执法办案管理中心建设经验在全国公安机关执法规范化建设推进会上作交流介绍；2020年12月15日，公安部法制局传发《关于陕西公安执法办案管理中心建设情况的通报》，推荐全国借鉴学习。

陕西公安执法办案管理中心规范化建设到底有何独到之处？近日，《法治日报》记者进行了调查采访。

□ 法治日报全媒体记者 郑剑峰

陕西省西安市公安局莲湖分局执法办案管理中心，一起涉嫌盗窃电动车案件正在办理——

民警将嫌疑人带到登记室进行信息登记，并通过人脸识别设备将嫌疑人人像录入系统。紧接着，嫌疑人将随身物品、换下的衣物放入存物箱内，再将一些贵重物品存到专用的电子储物柜中。进行人身检查、换好识别服后，嫌疑人被带到候问室等候讯问。

嫌疑人被带到讯问室坐下，两位办案民警坐在对面电脑前。民警桌子前方装有一块面向嫌疑人的显示屏，嫌疑人可以实时看到讯问笔录内容，确认无误后通过电子签名和捺印系统完成签名、捺印，上传至服务器保存。讯问室内监控无死角覆盖，全程录音录像。

……

这是《法治日报》记者近日走进执法办案管理中心看到的一幕，公安执法规范化进展成效可见一斑。

统筹基层基础建设

提升规范执法能力

“滴！”指纹验证通过之后，西安市公安局莲湖分局执法办案管理中心负责人赵亮带记者走进该管理中心。

“在这里，办案全程都有音频、视频记录。”赵亮介绍，管理中心上下两层、面积约500平方米，按照“办案+管理+服务”的模式，设置了多个功能区；配备了32名警力，每天有2名专职民警、6名辅警值守。

从信息登记到随身物品存放，从讯问笔录实时查看到全程留痕，通过目睹民警办理上述涉嫌盗窃电动车案，从一处处细节，记者深切感受到了陕西公安机关执法办案硬件及理念的变化。

记者看到，管理中心共有6间候问室，其中两间是拥有防撞软墙的独立候问室，可以用于看管具有自伤、自残倾向的嫌疑人。

管理中心还为不同嫌疑人和受害人分别准备了专门的讯（询）问室。如对患有传染性疾病的嫌疑人，讯问时会进行物理隔离，室内还配有紫外消毒设备，待讯问结束后及时消毒；对未成年受害人，在询问室内特意设置了一张圆桌，便于围坐交谈，缓解他们的紧张情绪。

二层设有物证保管室、案卷保管室、案卷制作室和合成作战室，民警在此可以完成案件审核、审批以及案卷制作等流程，最终交法制部门统一移送检察机关。

提升规范执法能力水平，基层基础建设的规范全面是关键一环。为此，陕西在执法办案管理中心建设中统筹建设执法办案中心、案件管理中心、物证管理中心，并专门设置了接待登记、服务保障、合成作战等区域，拓展远程讯问、律师援助、医疗救助、评估鉴定、看管送押等功能。

记者了解到，为了确保所有执法民警熟练使用办案管理中心各项流程及技术支撑，陕西围绕执法办案管理中心使用的各个环节，从规范接处警行为和行政案件处罚前的告知程序、推行说理式执法、强化办案系统和办案区使用管理等方面，对全省执法办案一线民警进行了两轮全面培训，实现了培训全覆盖。

“以前，我们既要侦查取证又要讯问、看护嫌疑人，存在极大的安全隐患。”赵亮说，现在通过“一站式”服务，为办案民警提供信息化支撑、必要饮食和休息室等后勤保障，可以有效解决民警工作压力大、嫌疑人候问看护难、办案周期长等问题。

建管用治层层递进

执法质效不断提升

骐骥千里，非一日之功。

“2018年全面建成，2019年规范管理，2020年‘建管用’三管齐下，2021年以智能化案管为切口，撬动执法办案管理中心智能化、自动化、系统化规范管理监督。”陕西省公安厅法制总队总队长马力告诉记者，近年来，陕西执法办案管理中心建设围绕建、管、用、治，层层递进。

其中，2018年突出“建”，在全国率先实现了县域执法办案管理中心全覆盖。目前，陕西共有137个执法办案管理中心，分局、县局辖区人口在20万以下的至少配备9名至12名警力，辖区人口20万至50万的至少配备12名至15名警力，辖区人口50万以上的至少配备18名以上警力，确保警力充足，24小时运转。

2019年，陕西根据公安部历年来执法规范化建设制度要求，制定了本土化的规范执法“四个必须”：所有案件必须统一受理，必须录入“执法办案与监督信息系统”，必须经过法制审核把关，必须在执法办案管理中心、办案区办理。

“四个必须”从系统、机制、审核和场所方面，进行刚性规范管理，有案不受、压案不查、有罪不究等不作为、慢作为和乱作为等执法突出问题得到有效控制。当年全省公众安全感和群众满意度就提升了0.59和1.46个百分点，“四个必须”被列入陕西省首届“十大法治事件”。

为了实现“一站式办案、合成化作战、智能化管理、全流程监督”工作目标，2020年陕西将“用”字贯穿始终。在这一年，执法办案系统与大数据智能化被更加充分地对接，执法办案活动实行全流程、信息化、自动化监督管理，语音转写、智能笔录、电子印章、指纹捺印、移动警务App等执法办案智能辅助软件陆续投入使用，分询问对象和案别的“引导式”笔录得到大力推广，执法质效不断提升。

“今年，我们在建、管、用的基础上突出了治。”马力说，陕西统筹执法信息化建设和执法规范化建设两条主线，全面部署省、市、县、所（队）智能案管系统化建设。警情、案件、人员、案卷、财物、场所、监督等执法全流程、全要素、全环节实行智能化监督治理，通过智能化案管对执法权力智能化实时纠偏，让执法权力在法治轨道上运行。

同时，全省公安机关还积极推行执法办案管理中心多重动态监督。工作人员对执法办案全流程监督，对单人讯问、超期办案等不规范行为实时预警；设置办案环节提醒制度，使办案民警在规定期限内收集证据、提前会商、履行程序；对于易出问题的执法环节，定期发布执法通报，制定执法指引，刑讯逼供、涉案人员非正常死亡等隐患得到了根本遏制。

记者在一线采访中了解到，公安智慧法制执法办案平台上线运行后，派出所各类案件处置以及案件办理质量都取得了提升，不仅执法办案的规范化程度不断提高，也为执法工作带来了保护，极大地激发了民警执法办案的积极性。

建立画像评估机制

科学分类精准施策

“这些执法办案管理中心与派出所办案区数据、视频实现共享，同步建设了59个信息化执法办案副中心，升级了564个智能化派出所办案区，实时智能化监控预警。”陕西省公安厅法制总队副总队长常武刚告诉记者，管理中心成立使用以来，案件办理平均时效提升了三分之一，执法质量考评优秀案件比例提升11.9%，实现了办案零事故、零差错。

执法办案管理中心建设在推进，执法规范化建设相关管理制度也在不断跟进、完善。随着《执法办案管理中心规范管理使用实施办法》《执法规范化建设科学分类、精准施策、追赶超越实施方案》相继出台，陕西公安已形成了一套静态控制、动态管理制度体系。

《实施办法》内容共7章54条，对管理使用的各个环节进行规范，确保每一个岗位、每一个环节有章可循；全省11个市区公安局分别制定了管理使用指导意见或实施细则，明确管理使用总体目标、运行标准和具体的推进措施。

《实施方案》则充分体现了动态管理，建立画像评估机制，用智慧案管对执法办案进行全域全流程监督，使执法办案监督由静态一个点的监督迈向动态一条线的监督。

同时，《执法办案管理中心分类评查标准》《贯彻执行“四个必须”规定检查评分标准》《执法质量考评标准》3个标准与方案配套推出。这3个标准涵盖了“三个规定”“六个严禁”和禁止逐利执法“七项规定”执法司法监督责任体系建设等3类10项35个问题。根据标准，133个分县局被划分成六类单位，从一类至六类分别为：17个、26个、35个、22个、18个、15个。

通过分类，每个单位存在的问题和短板一目了然，同时还提出了有针对性的整改措施。每年实行升降级管理，对画像结果进行动态调整评估。“分类结果能看到成效，能显现短板，是表彰奖励、处分惩戒、职级升降的重要参考依据。”富县公安局局长米奋勇说，这就像一份成绩单，既希望实现超越，又担心成绩不尽如人意。

对此，省公安厅也是动了真格。如果成绩突出、执法监督管理智能化精细化建设取得重大突破等情形的，可直接升为一类至二类单位，反之则可能被降级。今年公安部政治督察反馈的执法规范化建设存在问题的5个单位，直接被降为了末等。

“我们在分类中坚持目标导向确定类别、问题导向促进整改提升、结果导向助力追赶超越。”马力表示，在今后的工作中，陕西公安将更加注重系统观念、法治思维、强基导向，不断推进执法办案管理中心规范化建设，以小切口建设撬动执法规范化全面发展。