行政主体和行政诉讼主体适度分离视角下开发区管委会内设机构被告资格确认的思考

□ 邓珊珊

开发区管委会作为地方政府治理多元化创新方式，按照“宽职能、少机构”的“大部制”原则，通过灵活设置内设机构等方式打破政府内部部门分割状态，在促进行政内部一体化，快速协调整合人、财、物使得行政效能明显提升。开发区管委会是“派出机关”还是“派出机构”法律地位之争等问题近年来也随着国家政策回应和地方立法得到不同程度的解决。但开发区管委会内设机构能否作为行政诉讼的被告在法理和实践上都存在争议。

一、理论和实践困境

在当下通行的行政法理论中，行政主体指依法拥有独立的行政职能，以自己的名义行使行政职权，独立参加行政诉讼并能独立承担法律责任的组织，主要包括行政机关和法律法规授权的组织，内设机构除了有法律法规授权的特别授权外，一般不认为具备行政诉讼被告资格。目前，对开发区的地方立法中普遍以法规授权的方式认可了管委会的诉讼被告地位，内设机构的诉讼被告地位尚未明确。而事实上，开发区管委会相当于“准一级政府”行使综合协调职能，具体行政管理职能由其设置的国土规划与自然资源局等各内设机构承担，大多数行政行为均由各内设机构以自己的名义对外作出。一旦内设机构所作出行政行为被诉，法律文书上署名的行政机关因为被告资格的缺失可能不被法院认可是适格被告，制度上的缺陷使得原告和法院在寻找“适格被告”上如雾里看花耗费当事人和司法资源。同一行政行为案件甚至出现不同被告、不同层级法院受理的情形。

二、行政诉讼被告资格确认的利益归属

各国关于行政诉讼被告资格确认并无定式，大多根据本国国情确定。上世纪80年代末，行政主体这一概念从西方引入伊始就同行政诉讼主体、民事法人理论之间相互交织不清，甚至有混用情况。固然，将开发区管委会内设机构行政诉讼被告资格问题完全归咎于行政主体理论自身不足固然过于绝对，也不可否认当下通行的行政主体理论在我国行政诉讼制度建立初期起到了易于操作等积极作用。但随着我国依法治国、依法行政的推进，在治理能力现代化，增强公民获得感的话语体系下，从行政诉讼被告确认的利益归属来看，只要行政行为的相对人认为行政行为侵犯了自己的合法利益即可提起行政诉讼，有权利就有救济，不应当用复杂的行政结构和“正确的被告”问题为公民和司法徒增负担。确认开发区管委会内设机构的行政诉讼被告资格有助厘清现有错综复杂的法律关系。

三、制度创新的可行性探索

事实上，在近年来的司法实践中，基于“谁作出行政行为，谁做被告”的规则，已经有相当一部分法院认可了开发区管委会内设机构的行政诉讼被告资格。作为对司法实践的回应，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定认可了国务院、省级人民政府批准设立的开发区管委会所属职能部门的行政诉讼被告资格。但这种以批准主体作为判断标准，是因为开发区管委会法律地位在国家层面统一立法相对滞后情境下，其合法性证成还需进一步完善。适度分离行政主体和行政诉讼被告资格，通过法律、法规授予管委会内设机构行政诉讼被告资格，进一步释放制度创新红利，完善开发区治理规则，是可行的探索路径。

（一）有利于发挥开发区管理体制的比较优势。行政派出模式下的开发区管委会通过灵活设置内设机构，实现了政府组织管理的有效统一和独立的平衡。开发区管委会相当于“准一级人民政府”，内设机构相当于“准一级政府组成部门”。各内设机构按管委会决策执行，其行为和监督又相对分离，成为当前我国政府组织管理创新的生动典范。行政主体以行政职能为核心，解决谁来行使行政职权的实体法上的问题，重点在于职权法定。行政诉讼被告解决谁作出了行政行为，重点在于诉讼参与和后果承担。相对分离行政主体和行政诉讼被告，根据法律或法规授权，开发区管委会作为一级政府的行政派出行使行政职权，进行高效率的行政决策；管委会内设机构作为精细化管理的制度设计，根据决策对外独立作出行政行为，作为诉讼代表参与诉讼，根据诉讼结果的正面或者负面评价纠偏行政行为。

（二）关系行政相对人合理信赖。现行行政诉讼中规定了经批准的行政行为被告确认方式，即以对外发生法律效力的文书署名的机关为被告。这一条规定汲取了民法上的意思自治原则，被告的确定关键看署名机关是谁。不难看出这种制度设计能够更快锁定适格被告，是行政法信赖保护原则的体现。为了与现行国家行政组织管理上进行有效衔接，大多数一定级别的开发区管委会内设机构均刻印了独立印章，对外加署自己的组织名称。就行政相对人而言，他不可能知道行政机关内部批准程序，有理由相信该行为是署名的行政机关独立作出。最直接有效的方式就是寻找文书上署名的组织寻求权利救济。如果赋加行政相对人探究文书上署名机关之外谁才是适格的主体明显义务过当。

（三）不影响诉讼责任的承担。行政主体和诉讼被告资格相对分离可能存在的质疑是行政权力和行政责任的分离导致责任承担归属不明。实际上，开发区管委会内设机构作为行政诉讼被告，既不会影响当事人诉讼权利义务的实现，也不会影响法院裁判的执行。不论法院是维持或者否定评价行政行为，开发区管委会内设机构作为被告都不会影响法律效果的实现，反而会促使实施具体行为的组织因为案件的诉讼参与提高依法行政的能力。即使出现赔偿责任，根据现行赔偿法律制度，由国家赔偿经费来进行负担。

因此，在强调经济高质量发展的后疫情期，理顺作为区域经济重要增长极的开发区治理体系和规则，不应恪守传统行政主体思维。发挥开发区现有制度创新的比较优势，进行有效的探索实践是我国基层政府治理改革创新的题中之意。