民法典颁布后对行政法典总则的展望

□ 慧眼观察

□ 关保英

民法典的颁布既在私法学界产生轰动影响，也引发公法学界的普遍关注，行政法学人在欣慰民法典顺利颁布的同时，也期待行政法典总则的制定和颁布提上议事日程。

我国之所以能够在21世纪的头20年里完成民法典颁布如此庞大的工程，是由一系列条件所促成的。首先，我国在2014年依法治国的顶层设计中就作出了制定民法典的重大决策，这意味着民法典从那时候起就成为法治乃至政治中的一件大事。有这样的法治氛围和政治氛围，民法规范成典也就有了很好的制度保障和政策保障。

其次，在民法作为部门法的发展中，从改革开放以来就得到了社会公众的普遍关注，在此基础上我国先后制定了民法通则、合同法、物权法、侵权责任法等单行法，这都为民法典的制定提供了素材，使民法典的制定无需从零做起。

再次，以民法为研究对象的民法学在民法典制定中提供了理论和思想方法的支撑。在我国部门法学的学科体系中，民法学是比较成熟的。

最后，任何部门法都有其调整对象，民法规范调整的是平等主体之间的人身和财产关系。在我国市场经济不断深化的过程中利益关系越来越复杂，相关的利益需要由法律予以分配、认可和保护，我们也越来越重视对私权的保护。总之，社会关系和社会利益的复杂化、多元化都呼唤着民法典的出台。

民法典是内外条件都已具备的情形下制定的，那么，行政法典总则的制定条件是否成熟了呢？我们首先应当对行政法典总则制定的相关背景进行考量和分析，因为这些背景是客观存在且无法回避的。一是有治理体系和治理能力现代化的背景。2019年我国对治理体系和治理能力现代化作了顶层设计，其精髓在于法治方面，就是要用法治的治理方式取代其他非理性的治理方式，而治理体系和治理能力现代化的实现依赖于行政法体系的全面覆盖和科学构型。

二是有行政法规范累积的背景。行政法与民法等部门法相比有三个特性，即法群性、法圈性和法阶性，这三个特性表明了行政法这一部门法要比民法复杂得多。并且随着我国近年来在行政法治建设中的进步，我们有了成体系的行政组织法，有了立法法，还有了调整行政行为和行政救济的行政六法，这些都为行政法典总则的制定提供了基础。

三是有行政法学知识逐步成熟的背景。现代意义的行政法学虽然比民法学的出现晚了好几个世纪，但是随着“行政国”及其治理形态的深化，行政法学的发展也非常迅速。在我国就已经形成了一系列的行政法学流派，例如，有对行政法哲理进行研究的学者及流派，有对行政法实证问题进行研究的学者及流派，有对部门行政法进行研究的学者及流派，还有擅长于行政法案例研究的学者及流派等。在他们的努力下，我国构建了本国的行政法学科体系，也有相应的行政法思想方法和概念系统等。这种较为成熟的行政法学知识的积累是行政法典能够制定的主观条件。

笔者认为，行政法典总则的制定应当考虑下列方面的因素：第一，考虑并结合我国在2014年对依法治国所作的顶层设计，从法律体系的五大构成要素展开，分析这些要素对行政法典总则的意义。同时，党的十九届四中全会《决定》关于依法治国尤其是在法治行政方面有诸多新的内容，如其所强调的服务型政府和法治的服务精神，行政法典总则的制定便应当贯彻这些新时代的精神。

第二，考虑并结合宪法及其相关法。我国宪法关于行政权有一系列规定，如机构精简原则和各级政府的职权等，行政法典总则的制定应当把宪法作为制定依据，并对宪法关于行政权的规定进行拓展。

第三，考虑并结合我国自改革开放以来在行政法和行政法治方面取得的成就。2004年国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，2015年制定了《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》，这两个重要的行政法文件中已经涉及到了诸多类似于行政法典总则的问题，行政法典总则的制定应当以此为基础，并有大幅度的超越，更多地从法言法语上进行提炼。

第四，考虑并结合我国行政法治存在的短板。例如，在我国行政法体系中缺失行政编制法，行政组织法也不够完善，还缺少统一的行政程序法。行政法典总则的制定应当有问题意识，补足我国行政法和行政法治中存在的短板。

第五，考虑并吸收境外在行政法典总则立法方面的经验和教训。例如，德国威敦比克邦在1936年就曾经尝试过《行政法典》的制定，该法典形成了224个条文，分为四编，包括总则、社团营造物及财团、公物、公法上的债务关系等，而且也规定了行政法上的时效制度、意思表示制度、公权关系准则等。虽然该法典最后没有付诸实施，但它的立法过程和立法经验值得研究。

（作者系上海市人民政府参事、上海政法学院教授）