全面落实司法责任制需把握哪些关键点

□十九大·解读

法制网记者　赵丽

中共中央总书记习近平在党的十九大开幕会上作报告时指出：“深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”

对这一句表述，不论是会场上的十九大代表还是会场外的专家学者，都给出了高度评价。

“虽然只有一句话，笔墨却是很重的。”十九大代表、北京市知识产权法院副院长宋鱼水说，可以看出“我们党对司法工作的重视程度进一步提升”。

中国社会科学院法学研究所研究员熊秋红对《法制日报》记者说，十九大报告特别提到了深化司法体制综合配套改革，同时将“司法责任制”提到了新的高度，“司法责任制是司法体制改革的核心，对提高司法质量效率和公信力具有决定性影响。司法责任制改革同样需要有配套的制度保障，使司法责任制切实落地落实落细，确保放权不放任、有权不任性”。

5年来司法公信力不断提升

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。司法运行是维护社会公平正义的最后一道防线。党的十八大以来，司法体制改革作为推进全面依法治国的重要组成部分，与群众对公平正义的呼声同频共振。

对于司法体制改革这一系统工程，习近平曾多次作出重要指示，敦促使其向着公正高效权威的目标扎实迈进，让公平正义的阳光普照。

2014年1月7日，习近平在中央政法工作会议上指出：“建立符合职业特点的司法人员管理制度，在深化司法体制改革中居于基础性地位，是必须牵住的‘牛鼻子’。”

习近平明确提出，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的工作布局。不仅强调了“紧紧牵住牛鼻子”这一要务，且对各支法治队伍作出明确要求。

2017年7月，习近平对司法体制改革作出重要指示强调，党的十八大以来，政法战线坚持正确改革方向，敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关，做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革，司法公信力不断提升，对维护社会公平正义发挥了重要作用。

对于习近平说的“做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”，熊秋红向记者介绍说，具体指的是搭建司法体制改革“四梁八柱”主体框架的四项基础性改革，具体包括完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障和推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。

“这四项基础性改革以司法责任制为核心，其中完善司法人员分类管理，旨在提高司法队伍的职业化和专业化水平；建立权责明晰的司法权力运行机制，是公正高效廉洁司法的必要保障；按照责权利相统一的原则，在提高司法人员入职门槛、强化司法人员办案责任的同时，要为法官、检察官、人民警察依法公正履职提供必要的职业保障；推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，将使法院、检察院更有能力摆脱地方保护主义的干扰，有效提升司法机关的独立性，保障公正司法。”熊秋红说。

在中国人民大学常务副校长王利明的言语中，与前几轮相比，党的十八大以来的司法体制改革不是小修小补，而是体制机制的重大变革，特别是以司法责任制为“牛鼻子”的改革深入推进，解决了“审者不判、判者不审、责任追究难落实”的问题，使司法质量进一步提升，使公正、高效、权威的社会主义司法制度更加健全。

相较于前几轮司法体制改革，本轮司法体制改革最大的变革与亮点是什么？对此，熊秋红分析说：“通过几轮司法体制改革，我国的司法制度不断完善，赢得了公众的认可与支持。但是，司法活动中仍然存在一些问题，尤其是司法不公和司法腐败现象时有发生，司法权威性和公信力不足，暴露了司法行政化、地方化等体制性弊端。新一轮司法体制改革在内容上涉及诸多重大利益调整和重要关系变更，意味着司法体制改革进入了深水区，真正涉及到体制性层面，而非像过去那样主要停留在司法机关内部工作机制和司法程序的改革。因此，可以说新一轮司法体制改革具有突破性。”

落实司法责任制意义重大

在接受记者采访的专家看来，十九大报告明确提出“全面落实司法责任制”，这一提法立意深刻。

党的十八大以来，各级司法机关坚持正确改革方向，敢于啃硬骨头、涉险滩、闯难关，推进以司法责任制为重点的司法体制改革，使实际办案力量增加20％以上，实现了“让审理者裁判、由裁判者负责”。

7月3日，最高人民法院推行法官员额制后首批遴选产生的367名法官庄严宣誓，标志着法官员额制改革在全国法院已经全面落实，也标志着司法改革“最难啃的硬骨头”被啃下。

“其中凸显了司法责任制在新一轮司法体制改革中的核心地位。司法责任制被视为司法体制改革的‘关键’、司法体制改革的‘牛鼻子’，旨在通过改革，形成以法官、检察官依法独立办案为前提，以法官、检察官员额制为配套，以完善法官、检察官职业保障为条件，以主客观相统一为追责原则的司法权力运行机制。”熊秋红说。

十九大代表、上海市第一中级人民法院刑二庭副庭长周欣，每天要与各种案件打交道，“司法责任制”首次在党代会报告中出现，让她感受到改革热度持续升温。

司法责任制改革作为必须紧紧牵住的“牛鼻子”，针对“审者不判、判者不审”问题对症下药，明确要求法官、检察官对案件质量终身负责。

熊秋红进一步向记者分析说，推行司法责任制，意味着司法机关办案权力重心下移。过去司法机关办案，内部层层审批，终极性话语权在领导层；现在下移至主审法官、合议庭、主任检察官，遵循“谁办案、谁决定、谁负责”的原则，有助于建立权责明晰、权责统一的司法权力运行机制。通过司法责任制改革，法院、检察院的优秀人才集中到办案一线；法官、检察官独立对案件作出处理决定，增强了法官、检察官的责任心；案件服判息诉率明显提升，司法公信力得到明显提高。

不过，熊秋红也坦言，司法责任制改革在推进过程中还存在一些困难和问题，下一步需要着力予以解决。

在取消层层审批制、实行司法责任制的同时，为了确保“放权不放任、有权不任性”，熊秋红认为有必要建立健全新型监督管理机制。比如，对于特殊案件，院庭长要强化审判监督管理职责；保留院庭长对于程序性事项的审批管理、案件审理期限的审批决定权限；建立督促案件审理进度的机制；建立案件评查制度。

对于全面落实司法责任制，熊秋红建议完善一系列配套性措施，如完善法官、检察官入额遴选办法，加强编制和员额的省级统筹、动态调整，有条件的地方探索跨院入额；配套建立员额退出实施办法，让办案绩效不符合要求的法官、检察官退出员额；科学配置办案团队，专业化与扁平化相结合；推广科学分案办法，以随机分案为主、指定分案为辅；加强领导干部办案情况分级考核和定期通报；多措并举增补辅助人员，努力做到省级层面达到1：1比例配置；对司法辅助事务进行内部集约化管理和外部社会化购买；利用信息化、大数据等辅助法官办案，建立类案与关联案件检索机制；对边疆民族地区，有序确定放权事项和步骤，研究制定边疆民族地区人员招录、待遇保障等特殊政策，加大民族地区双语法官、检察官培训力度，加强边疆民族地区人才培养。

推进公正司法维护公平正义

涉深水者见蛟龙。

在清华大学法学院教授张建伟看来，司法体制改革的目标在于兴利除弊，建立实现司法公正的长效机制，这就不能“见好就收”，浅尝辄止。因此，司法体制改革是一个持续的、不断深入的过程。

对此，熊秋红也认为，党的十八大以来，司法体制改革的“四梁八柱”主体框架已经基本确定，但不意味着司法体制改革已经完全到位。司法体制改革是一项复杂的系统工程，改革只有进行时，没有完成时，“正是因为如此，十九大报告才提出要‘深化司法体制综合配套改革’”。

正是基于前期改革的实践，报告提出深化“综合配套”改革。那么，具体该如何深化？

“综合配套改革包括多方面的内容。”熊秋红向记者介绍说，主要包括：一是要解决司法体制改革推进过程中的制约性、瓶颈性问题，如法官、检察官单独职务序列等级享受对应行政职级待遇问题，法院、检察院内设机构改革问题，跨行政区划法院、检察院的设立问题等；二是要完善相关配套措施，加强改革的系统性、联动性，如完善法官、检察官绩效和司法辅助人员考核办法，完善法官、检察官员额退出机制，建立科学分案办法，建立新型监督管理机制，完善司法辅助事务管理机制等；三是要加快科技化、信息化建设，充分发挥信息化平台的总体效能，如推进诉讼档案电子化、加强司法大数据的应用等，以促进司法体制改革与科学技术的深度融合。总之，司法体制改革要通过多方面的配套性措施，达到系统集成，从总体上提高司法质效。

在王利明看来，下一步深化司法体制改革，需要更加严细深实地落实中央要求，做好配套改革，不断优化改革方案，解决改革中存在的突出问题。

司法，是维护社会公平正义的最后一道防线。

中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东向记者介绍说，党的十八大以来，司法机关进一步创新体制机制，让司法公正体现在每一起具体案件中，体现在当事人和人民群众的切身感受中。立案登记制的实施，使整个司法渠道畅通，更好地保障了群众的诉讼权益。实施繁简分流措施，实现了司法公正和司法效率的平衡，让更多人民群众感受到公平正义。执行体制改革，破解了执行难问题，保障了当事人合法权益，彰显了司法公正和权威。检察机关提起公益诉讼制度的建立、法律援助制度的完善、司法救助力度的加大，从源头上推动解决了群众反映强烈、对生产生活影响严重的老大难问题，法治建设的获得感越来越强。

十九大报告再次提到“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，陈卫东对《法制日报》记者说，公正司法的核心问题是确保办案质量，在实践过程中可结合落实司法责任制的上述内容，措施都是共通的，关键是在实践中将各类办法真正落实下去。

“这说起来是一个系统性工程。首先我们要有良法，要有完善的法律法规体系，使我们的办案真正有法可依，所以我们要进一步完善我们的法律法规。”陈卫东说，“其次，我们的办案人员要真正树立法治理念，要依法办案，不能受社会舆论、当事人甚至是外部行政机关、社会团体和个人的干预，严格公正司法。第三，我觉得要结合司法责任制的推进，要使法官在办案过程中有所敬畏，防止权力滥用。如果因为违法审判承担责任的，必须严肃追责。第四，依赖于法官良好的节操和职业道德，不能办人情案、关系案、金钱案。秉公执法，真正树立起法律的权威。”

“在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，司法制度建设向着公正高效权威的目标扎实迈进，公平正义的阳光必将普照中国大地，照进人民群众心田。”陈卫东说。